中商情報網訊：為指導和規范市級國土空間總體規劃編制工作，近日，自然資源部辦公廳部發布了《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》，要求各地要結合市級國土空間總體規劃編制工作，因地制宜，積極探索，深入實踐，認真梳理試行中遇到的問題，及時總結經驗。

《指南》分正文和附錄兩部分。其中，正文部分突出重點、通俗易懂，明確規劃編制要完成的任務、目標和價值導向；附件對關鍵性技術內容進行了規定和說明。

（一）總體要求。明確市級國土空間總體規劃的定位、工作原則、規劃范圍、期限和層次等，以及編制主體、程序和成果形式。

（二）基礎工作。強調市級國土空間總體規劃的編制必須建立在扎實的前期調查、分析和研究基礎上，包括統一底數和底圖、分析自然地理格局、重視規劃實施和災害風險評估、加強重大專題研究、開展城市總體設計研究等。

（三）主要編制內容。明確了九個方面的內容，包括：明確空間發展目標戰略，優化空間總體格局，強化資源環境底線約束，優化空間結構和提升連通性，完善公共空間和公共服務功能，保護自然與歷史文化，完善基礎設施體系，推進國土整治修復與城市更新，建立規劃實施保障機制等。

（四）公眾參與和多方協同。加強頂層設計與問計于民相結合，建立全流程、多渠道的公眾參與和社會協同機制：規劃編制中要調動社會各界力量共同參與；方案論證要充分征求有關部門和社會各界意見；規劃獲批后要及時公開，接受社會公眾監督。

（五）審查要求。提出在方案論證階段和成果報批之前，審查機關應組織專家參與論證和進行審查。

（六）附錄。提供支撐規劃編制工作的規范性技術要求，包括名詞解釋和說明、規劃分區、圖件目錄、文本附表、指標體系、強制性內容和城鎮開發邊界劃定要求。

《指南》在居住用地結構方面，指南提出，引導政策性住房優先布局在交通和就業便利地區，避免形成單一功能的大型居住區。確定中心城區人均居住用地面積。嚴控高層高密度住宅。

市級國土空間總體規劃編制指南（實行）

1   總體要求

1.1    適用范圍

本指南適用于市級（包括副省級和地級城市）國土空間總體規劃（以下簡稱市級總規）編制。地區、州、盟可參照執行。直轄市可結合本指南和《省級國土空間規劃編制指南》（試行）有關要求編制。

1.2    規劃定位

市級總規是城市為實現“兩個一百年”奮斗目標制定的空間發展藍圖和戰略部署，是城市落實新發展理念，實施高效能空間治理，促進高質量發展和高品質生活的空間政策，是市域國土空間保護、開發、利用、修復和指導各類建設的行動綱領。市級總規要體現綜合性、戰略性、協調性、基礎性和約束性，落實和深化上位規劃要求，為編制下位國土空間總體規劃、詳細規劃、相關專項規劃和開展各類開發保護建設活動、實施國土空間用途管制提供基本依據。

1.3    工作原則

（1）貫徹新時代新要求

堅持以人民為中心的發展思想，從社會全面進步和人的全面發展出發，塑造高品質城鄉人居環境，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感；堅持底線思維，在生態文明思想和總體國家安全觀指導下編制規劃，將城市作為有機生命體，探索內涵式、集約型、綠色化的高質量發展新路子，推動形成綠色發展方式和生活方式，增強城市韌性和可持續發展的競爭力；堅持陸海統籌、區域協同、城鄉融合，落實區域協調發展、新型城鎮化、鄉村振興、可持續發展和主體功能區等國家戰略；堅持一切從實際出發，立足本地自然和人文稟賦以及發展特征，發揮比較優勢，因地制宜開展規劃編制工作，突出地域特點、文化特色、時代特征。

（2）突出公共政策屬性

堅持體現市級總規的公共政策屬性，堅持問題導向、目標導向、結果導向相結合，堅持以戰略為引領，按照“問題-目標-戰略-布局-機制”的邏輯，針對性地制定規劃方案和實施政策措施，確保規劃能用、管用、好用，更好發揮規劃在空間治理能力現代化中的作用。

（3）創新規劃工作方法

堅持開門編規劃，踐行群眾路線，將共謀、共建、共享、共治貫穿規劃工作全過程，廣泛凝聚社會智慧；強化城市設計、大數據、人工智能等技術手段對規劃方案的輔助支撐作用，提升規劃編制和管理水平。

1.4    規劃范圍、期限和層次

規劃范圍包括市級行政轄區內全部陸域和管轄海域國土空間；本輪規劃目標年為2035年，近期至2025年，遠景展望至2050年。

市級總規一般包括市域和中心城區兩個層次。市域要統籌全域全要素規劃管理，側重國土空間開發保護的戰略部署和總體格局；中心城區要細化土地使用和空間布局，側重功能完善和結構優化；市域與中心城區要落實重要管控要素的系統傳導和銜接。

1.5    編制主體與程序

規劃編制應堅持黨委領導、政府組織、部門協同、專家領銜、公眾參與的工作方式。市級人民政府負責市級總規組織編制工作，市級自然資源主管部門會同相關部門承擔具體編制工作。

工作程序主要包括基礎工作、規劃編制、規劃設計方案論證、規劃公示、成果報批、規劃公告等。

1.6    成果形式

規劃成果包括規劃文本、附表、圖件、說明、專題研究報告、國土空間規劃“一張圖”相關成果等。

2   基礎工作

2.1    統一底圖底數

各地應在第三次國土調查（以下簡稱“三調”）的基礎上，按照國土空間用地用海分類、城區范圍確定等部有關標準規范，形成符合規定的國土空間利用現狀和工作底數。統一采用2000國家大地坐標系和1985國家高程基準作為空間定位基礎，形成坐標一致、邊界吻合、上下貫通的工作底圖。沿海地區要增加所轄海域海島底圖底數。

各地應根據需要開展補充調查，并充分應用基礎測繪和地理國情監測成果，收集自然資源、生態環境、經濟產業、人口社會、歷史文化、基礎設施、城鄉發展、區域協調、災害風險、水土污染、海洋空間保護和利用等相關資料，以及相關規劃成果、土地利用審批、永久基本農田等數據，加強基礎數據分析。

2.2    分析自然地理格局

研究當地氣候和地形地貌條件、水土等自然資源稟賦、生態環境容量等空間本底特征，分析自然地理格局、人口分布與區域經濟布局的空間匹配關系，開展資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價（以下簡稱“雙評價”），明確農業生產、城鎮建設的最大合理規模和適宜空間，提出國土空間優化導向。

2.3    重視規劃實施和災害風險評估

開展現行城市總體規劃、土地利用總體規劃、市級海洋功能區劃等空間類規劃及相關政策實施的評估，評估自然生態和歷史文化保護、基礎設施和公共服務設施、節約集約用地等規劃實施情況；結合自然地理本底特征和“雙評價”結果，針對不確定性和不穩定性，分析區域發展和城鎮化趨勢、人口與社會需求變化、科技進步和產業發展、氣候變化等因素，系統梳理國土空間開發保護中存在的問題，開展災害和風險評估。

2.4    加強重大專題研究

可包括但不限于：（1）研究人口規模、結構、分布以及人口流動等對空間供需的影響和對策；（2）研究氣候變化及水土資源、洪澇等自然災害等因素對空間開發保護的影響和對策；（3）研究重大區域戰略、新型城鎮化、鄉村振興、科技進步、產業發展等對區域空間發展的影響和對策；（4）研究交通運輸體系和信息技術對區域空間發展的影響和對策；（5）研究公共服務、基礎設施、公共安全、風險防控等支撐保障系統的問題和對策；（6）研究建設用地節約集約利用和城市更新、土地整治、生態修復的空間策略；（7）研究自然山水和人工環境的空間特色、歷史文化保護傳承等空間形態和品質改善的空間對策；（8）研究資源枯竭、人口收縮城市振興發展的空間策略；（9）綜合研究規劃實施保障機制和相關政策措施。

2.5    開展總體城市設計研究

將城市設計貫穿規劃全過程。基于人與自然和諧共生的原則，研究市域生產、生活、生態的總體功能關系，優化開發保護的約束性條件和管控邊界，協調城鎮鄉村與山水林田湖草海等自然環境的布局關系，塑造具有特色和比較優勢的市域國土空間總體格局和空間形態。基于本地自然和人文稟賦，加強自然與歷史文化遺產保護，研究城市開敞空間系統、重要廊道和節點、天際輪廓線等空間秩序控制引導方案，提高國土空間的舒適性、藝術性，提升國土空間品質和價值。

3   主要編制內容

3.1    落實主體功能定位，明確空間發展目標戰略

強化總體規劃的戰略引領和底線管控作用，促進國土空間發展更加綠色安全、健康宜居、開放協調、富有活力并各具特色。

（1）圍繞“兩個一百年”奮斗目標和上位規劃部署，結合本地發展階段和特點，并針對存在問題、風險挑戰和未來趨勢，確定城市性質和國土空間發展目標，提出國土空間開發保護戰略。

（2）落實上位規劃的約束性指標要求，結合經濟社會發展要求，確定國土空間開發保護的量化指標（見附錄表D.1、附錄E）。

3.2    優化空間總體格局，促進區域協調、城鄉融合發展

落實國家和省的區域發展戰略、主體功能區戰略，以自然地理格局為基礎，形成開放式、網絡化、集約型、生態化的國土空間總體格局。

（1）完善區域協調格局：注重推動城市群、都市圈交通一體化，發揮綜合交通對區域網絡化布局的引領和支撐作用，重點解決資源和能源、生態環境、公共服務設施和基礎設施、產業空間和鄰避設施布局等區域協同問題。城鎮密集地區的城市要提出跨行政區域的都市圈、城鎮圈協調發展的規劃內容，促進多中心、多層次、多節點、組團式、網絡化發展，防止城市無序蔓延。其他地區在培育區域中心城市的同時，要注重發揮縣城、重點特色鎮等節點城鎮作用，形成多節點、網絡化的協同發展格局。

（2）優先確定生態保護空間：明確自然保護地等生態重要和生態敏感地區，構建重要生態屏障、廊道和網絡，形成連續、完整、系統的生態保護格局和開敞空間網絡體系，維護生態安全和生物多樣性。

（3）保障農業發展空間：優化農業（畜牧業）生產空間布局，引導布局都市農業，提高就近糧食保障能力和蔬菜自給率，重點保護集中連片的優質耕地、草地，明確具備整治潛力的區域，以及生態退耕、耕地補充的區域。沿海城市要合理安排集約化海水養殖和現代化海洋牧場空間布局。

（4）融合城鄉發展空間：圍繞新型城鎮化、鄉村振興、產城融合，明確城鎮體系的規模等級和空間結構，提出村莊布局優化的原則和要求。完善城鄉基礎設施和公共服務設施網絡體系，改善可達性，構建不同層次和類型、功能復合、安全韌性的城鄉生活圈。

（5）彰顯地方特色空間：發掘本地自然和人文資源，系統保護自然景觀資源和歷史文化遺存，劃定自然和人文資源的整體保護區域。

（6）協同地上地下空間：提出地下空間和重要礦產資源保護開發的重點區域，處理好地上與地下、礦產資源勘查開采與生態保護紅線及永久基本農田等控制線的關系。提出城市地下空間的開發目標、規模、重點區域、分層分區和協調連通的管控要求。

（7）統籌陸海空間：沿海城市應按照陸海統籌原則確定生態保護紅線，并提出海岸帶兩側陸海功能銜接要求，制定陸域和海域功能相互協調的規劃對策。

（8）明確戰略性的預留空間，應對未來發展的不確定性。

3.3    強化資源環境底線約束，推進生態優先、綠色發展

基于資源環境承載能力和國土安全要求，明確重要資源利用上限，劃定各類控制線，作為開發建設不可逾越的紅線。

（1）落實上位國土空間規劃確定的生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界（以下簡稱“三條控制線”）等劃定要求，統籌劃定“三條控制線”。各地可結合地方實際，提出歷史文化、礦產資源等其他需要保護和控制的底線要求。城鎮開發邊界具體劃定方法詳見附錄G。

（2）制定水資源供需平衡方案，明確水資源利用上限。按照以水定城、以水定地、以水定人、以水定產原則，優化生產、生活、生態用水結構和空間布局，重視雨水和再生水等資源利用，建設節水型城市。

（3）制定能源供需平衡方案，落實碳排放減量任務，控制能源消耗總量。優化能源結構，推動風、光、水、地熱等本地清潔能源利用，提高可再生能源比例，鼓勵分布式、網絡化能源布局，建設低碳城市。

（4）基于地域自然環境條件，嚴格保護低洼地等調蓄空間，明確海洋、河湖水系、濕地、蓄滯洪區和水源涵養地的保護范圍，確定海岸線、河湖自然岸線的保護措施。明確天然林、生態公益林、基本草原等為主體的林地、草地保護區域。

3.4    優化空間結構，提升連通性，促進節約集約、高質量發展

依據國土空間開發保護總體格局，注重城鄉融合、產城融合，優化城市功能布局和空間結構，改善空間連通性和可達性，促進形成高質量發展的新增長點。

（1）按照主體功能定位和空間治理要求，優化城市功能布局和空間結構，劃分規劃分區（參考附錄B）。其中，中心城區和沿海城市的海洋發展區應細化至二級規劃分區。

（2）落實上位規劃指標，以盤活存量為重點明確用途結構優化方向，確定全域主要用地用海的規模和比例，制定市域國土空間功能結構調整表（見附錄表D.2）。提出城鄉建設用地集約利用的目標和措施。優先保障住房和各類重要公共服務設施用地，以及涉及軍事、外事、殯葬等特殊用地。

（3）確定中心城區各類建設用地總量和結構，制定中心城區城鎮建設用地結構規劃表（見附錄表D.3）。提出不同規劃分區的用地結構優化導向，鼓勵土地混合使用。

（4）優化建設用地結構和布局，推動人、城、產、交通一體化發展，促進產業園區與城市服務功能的融合，保障發展實體經濟的產業空間，在確保環境安全的基礎上引導發展功能復合的產業社區，促進產城融合、職住平衡。

（5）提高空間連通性和交通可達性，明確綜合交通系統發展目標，促進城市高效、安全、低能耗運行，優化綜合交通網絡，完善物流運輸系統布局，促進新業態發展，增強區域、市域、城鄉之間的交通服務能力。

（6）堅持公交引導城市發展，提出與城市功能布局相融合的公共交通體系與設施布局。優化公交樞紐和場站（含軌道交通）布局與集約用地要求，提高站點覆蓋率，鼓勵站點周邊地區土地混合使用，引導形成綜合服務節點，服務于人的需求。

3.5    完善公共空間和公共服務功能，營造健康、舒適、便利的人居環境

結合不同尺度的城鄉生活圈，優化居住和公共服務設施用地布局，完善開敞空間和慢行網絡，提高人居環境品質。

（1）基于常住人口的總量和結構，提出分區分級公共服務中心體系布局和標準，針對實際服務管理人口特征和需求，完善服務功能，改善服務的便利性。確定中心城區公共服務設施用地總量和結構比例。

（2）優化居住用地結構和布局，改善職住關系，引導政策性住房優先布局在交通和就業便利地區，避免形成單一功能的大型居住區。確定中心城區人均居住用地面積。嚴控高層高密度住宅。

（3）完善社區生活圈，針對人口老齡化、少子化趨勢和社區功能復合化需求，重點提出醫療、康養、教育、文體、社區商業等服務設施和公共開敞空間的配置標準和布局要求，建設全年齡友好健康城市，以社區生活圈為單元補齊公共服務短板。

（4）按照“小街區、密路網”的理念，優化中心城區城市道路網結構和布局，提高中心城區道路網密度。

（5）構建系統安全的慢行系統，結合街道和藍綠網絡，構建連通城市和城郊的綠道系統，提出城市中心城區覆蓋地上地下、室內戶外的慢行系統規劃要求，建設步行友好城市。

（6）結合市域生態網絡，完善藍綠開敞空間系統，為市民創造更多接觸大自然的機會。確定結構性綠地、城鄉綠道、市級公園等重要綠地以及重要水體的控制范圍，劃定中心城區的綠線、藍線，并提出控制要求。

（7）在中心城區提出通風廊道、隔離綠地和綠道系統等布局和控制要求。確定中心城區綠地與開敞空間的總量、人均用地面積和覆蓋率指標，并著重提出包括社區公園、口袋公園在內的各類綠地均衡布局的規劃要求。

3.6    保護自然與歷史文化，塑造具有地域特色的城鄉風貌

加強自然和歷史文化資源的保護，運用城市設計方法，優化空間形態，突顯本地特色優勢。

（1）挖掘本地歷史文化資源，梳理市域歷史文化遺產保護名錄，明確和整合各級文物保護單位、歷史文化名城名鎮名村、歷史城區、歷史文化街區、傳統村落、歷史建筑等歷史文化遺存的保護范圍，統籌劃定包括城市紫線在內的各類歷史文化保護線。保護歷史性城市景觀和文化景觀，針對歷史文化和自然景觀資源富集、空間分布集中的地域和廊道，明確整體保護和促進活化利用的空間要求。

（2）提出全域山水人文格局的空間形態引導和管控原則，對濱水地區（河口、海岸）、山麓地區等城市特色景觀地區提出有針對性的管控要求。

（3）明確空間形態重點管控地區，提出開發強度分區和容積率、密度等控制指標，以及高度、風貌、天際線等空間形態控制要求。明確有景觀價值的制高點、山水軸線、視線通廊等，嚴格控制新建超高層建筑。

（4）對鄉村地區分類分區提出特色保護、風貌塑造和高度控制等空間形態管控要求，發揮田野的生態、景觀和空間間隔作用，營造體現地域特色的田園風光。

3.7    完善基礎設施體系，增強城市安全韌性

統籌存量和增量、地上和地下、傳統和新型基礎設施系統布局，構建集約高效、智能綠色、安全可靠的現代化基礎設施體系，提高城市綜合承載能力，建設韌性城市。

（1）以協同融合、安全韌性為導向，結合空間格局優化和智慧城市建設，優化形成各類基礎設施一體化、網絡化、復合化、綠色化、智能化布局。提出市域重要交通廊道和高壓輸電干線、天然氣高壓干線等能源通道空間布局，以及市域重大水利工程布局安排。提出中心城區交通、能源、水系統、信息、物流、固體廢棄物處理等基礎設施的規模和網絡化布局要求，明確廊道控制要求，鼓勵新建城區提出綜合管廊布局方案。

（2）基于災害風險評估，確定主要災害類型的防災減災目標和設防標準，劃示災害風險區。明確防洪（潮）、抗震、消防、人防、防疫等各類重大防災設施標準、布局要求與防災減災措施，適度提高生命線工程的冗余度。針對氣候變化影響，結合城市自然地理特征，優化防洪排澇通道和蓄滯洪區，劃定洪澇風險控制線，修復自然生態系統，因地制宜推進海綿城市建設，增加城鎮建設用地中的滲透性表面。沿海城市應強化因氣候變化造成海平面上升的災害應對措施。

（3）以社區生活圈為基礎構建城市健康安全單元，完善應急空間網絡。結合公園、綠地、廣場等開敞空間和體育場館等公共設施，提出網絡化、分布式的應急避難場所、疏散通道的布局要求。

（4）預留一定應急用地和大型危險品存儲用地，科學劃定安全防護和緩沖空間。

（5）確定重要交通、能源、市政、防災等基礎設施用地控制范圍，劃定中心城區重要基礎設施的黃線，與生態保護紅線、永久基本農田等控制線相協調。在提出控制要求的同時保留一定彈性，為新型基礎設施建設預留發展空間。

3.8    推進國土整治修復與城市更新，提升空間綜合價值

針對空間治理問題，分類開展整治、修復與更新，有序盤活存量，提高國土空間的品質和價值。

（1）生態修復應堅持山水林田湖草生命共同體的理念，按照陸海統籌的原則，針對生態功能退化、生物多樣性減少、水土污染、洪澇災害、地質災害等問題區域，明確生態系統修復的目標、重點區域和重大工程，維護生態系統，改善生態功能。

（2）土地整治應以鄉村振興為目標，結合村莊布局優化要求，推進鄉村地區田水路林村全要素綜合整治，針對土壤退化等問題，提出農用地綜合整治、低效建設用地整治等綜合整治目標、重點區域和重大工程，建設美麗鄉村。

（3）城市更新應根據城市發展階段與目標、用地潛力和空間布局特點，明確實施城市有機更新的重點區域，根據需要確定城市更新空間單元，結合城鄉生活圈構建，注重補短板、強弱項，優化功能布局和開發強度，傳承歷史文化，提升城市品質和活力，避免大拆大建，保障公共利益。

3.9    建立規劃實施保障機制，確保一張藍圖干到底

保障規劃有效實施，提出對下位規劃和專項規劃的指引；銜接國民經濟和社會發展五年規劃，制定近期行動計劃；提出規劃實施保障措施和機制，以“一張圖”為支撐完善規劃全生命周期管理。

（1）區縣指引

對市轄縣（區、市）提出規劃指引，按照主體功能區定位，落實市級總規確定的規劃目標、規劃分區、重要控制線、城鎮定位、要素配置等規劃內容。制定市轄縣（區、市）的約束性指標分解方案，下達調控指標，確保約束性指標的落實。

各地可根據實際情況，在市級總規基礎上，大城市可以行政區或規劃片區為單元編制分區規劃（相當于縣級總規），中小城市可直接劃分詳規單元，加強對詳細規劃的指引和傳導。涉及中心城區范圍的縣（區、市）的國土空間總體規劃，應落實市級總規對中心城區的國土空間安排。

（2）專項指引

明確專項規劃編制清單。相關專項規劃應在國土空間總體規劃的指導約束下編制，落實相關約束性指標，不得違背市級總規的強制性內容。經依法批準后納入市級國土空間基礎信息平臺，疊加到國土空間規劃“一張圖”上。

（3）近期行動計劃

銜接國民經濟和社會發展五年規劃，結合城市體檢評估，對規劃近期做出統籌安排，制定行動計劃。編制城市更新、土地整治、生態修復、基礎設施、公共服務設施和防洪排澇工程等重大項目清單，提出實施支撐政策。

（4）政策機制

落實和細化主體功能區等政策，提出有針對性、可操作的財政、投資、產業、環境、生態、人口、土地等規劃實施政策措施，保障規劃目標的實現，促進國土空間的優化和空間資源的資產價值實現。鼓勵探索主體功能區制度在基層落實的途徑，各地可依法制定相應配套措施。

（5）國土空間規劃“一張圖”建設

形成市級總規數據庫，作為市級總規的成果組成部分同步上報。建立各部門共建共享共用、全市統一、市縣（區）聯動的國土空間基礎信息平臺，并做好與國家級平臺對接，積極推進與其他信息平臺的橫向聯通和數據共享。基于國土空間基礎信息平臺同步建設國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，為城市體檢評估和規劃全生命周期管理奠定基礎。基于國土空間基礎信息平臺，探索建立城市信息模型（CIM）和城市時空感知系統，促進智慧規劃和智慧城市建設，提高國土空間精治、共治、法治水平。

4   公眾參與和多方協同

貫徹落實“人民城市人民建，人民城市為人民”理念，堅持開門編規劃，建立全流程、多渠道的公眾參與和社會協同機制。在規劃編制階段，廣泛調研社會各界意見和需求，深入了解人民群眾所需所急所盼；充分調動和整合各方力量，鼓勵各類相關機構參與規劃編制；健全專家咨詢機制，組建包括各相關領域專家的綜合性咨詢團隊；完善部門協作機制，共同推進規劃編制工作。在方案論證階段，要形成通俗易懂可視化的中間成果，充分征求有關部門、社會各界意見。規劃獲批后，應在符合國家保密管理和地圖管理等有關規定的基礎上及時公開，并接受社會公眾監督。

5   審查要求

在方案論證階段和成果報批之前，審查機關應組織專家參與論證和進行審查。審查要件包括市級總規相關成果。報國務院審批城市的審查要點依據《自然資源部關于全面開展國土空間規劃工作的通知》（自然資發〔2019〕87號），其他城市的審查要點各省（區）可結合實際參照執行。

附錄A  名詞解釋和說明

A.1都市圈

以中心城市為核心，與周邊城鄉在日常通勤和功能組織上存在密切聯系的一體化地區，一般為一小時通勤圈，是帶動區域產業、生態和服務設施等一體化發展的空間單元。

A.2城鎮圈

以重點城鎮為核心，空間服務功能和經濟社會活動緊密關聯的城鄉一體化區域，一般為半小時通勤圈，是統籌城鄉空間組織和資源配置的基礎單元，體現城鄉融合和公共服務的共建共享。

A.3城鄉生活圈

按照以人為核心的城鎮化要求，圍繞全年齡段人口的居住、就業、游憩、出行、學習、康養等全面發展的生活需要，在一定空間范圍內，形成日常出行尺度的功能復合的城鄉生活共同體。對應不同時空尺度，城鄉生活圈可分為都市生活圈、城鎮生活圈、社區生活圈等；其中，社區生活圈應作為完善城鄉服務功能的基本單元。

A.4城區

在市轄區和不設區的市，區、市政府駐地的實際建設連接到的居民委員會所轄區域和其他區域，一般是指由實際已開發建設、市政公用設施和公共服務設施基本具備的居（村）民委員會轄區構成的建成區。

A.5中心城區

市級總規關注的重點地區，根據實際和本地規劃管理需求等確定，一般包括城市建成區及規劃擴展區域，如核心區、組團、市級重要產業園區等；一般不包括外圍獨立發展、零星散布的縣城及鎮的建成區。

A.6城市實際服務管理人口

需要本市提供交通、市政、商業等城市基本服務以及行政管理的城市實有人口，除城市常住人口外，還包括出差、旅游、就醫等短期停留人口。

A.7慢行系統

步行、自行車等慢行方式出行使用的道路交通網絡及附屬設施，主要包括城鎮與居民點內部的生活性步行交通系統、自行車交通系統；與城鄉生態空間結合的，供人們健身、休閑的綠道網系統等。

A.8洪澇風險控制線

為保障防洪排澇系統的完整性和通達性，為雨洪水蓄滯和行泄劃定的自然空間和重大調蓄設施用地范圍，包括河湖濕地、坑塘農區、綠地洼地、澇水行泄通道等，以及具備雨水蓄排功能的地下調蓄設施和隧道等預留的空間。

A.9城市體檢評估

依據市級總規等國土空間規劃，按照“一年一體檢、五年一評估”，對城市發展體征及規劃實施情況定期進行的分析和評價，是促進和保障國土空間規劃有效實施的重要工具。

附錄B  規劃分區

B.1一般規定

B.1.1規劃分區應落實上位國土空間規劃要求，為本行政區域國土空間保護開發做出綜合部署和總體安排，應充分考慮生態環境保護、經濟布局、人口分布、國土利用等因素。

B.1.2堅持陸海統籌、城鄉統籌、地上地下空間統籌的原則，以國土空間的保護與保留、開發與利用兩大功能屬性作為規劃分區的基本取向。

B.1.3規劃分區劃定應科學、簡明、可操作，遵循全域全覆蓋、不交叉、不重疊，并應符合下列基本規定：

1）以主體功能定位為基礎，體現規劃意圖，配套管控要求；

2）當出現多重使用功能時，應突出主導功能，選擇更有利于實現規劃意圖的規劃分區類型；

3）如市域內存在本指南未列出的特殊政策管控要求，可在規劃分區建議的基礎上，疊加歷史文化保護、災害風險防控等管控區域，形成復合控制區。

B.2分區類型

規劃分區分為一級規劃分區和二級規劃分區。一級規劃分區包括以下7類：生態保護區、生態控制區、農田保護區，以及城鎮發展區、鄉村發展區、海洋發展區、礦產能源發展區。在城鎮發展區、鄉村發展區、海洋發展區分別細分為二級規劃分區，各地可結合實際補充二級規劃分區類型。規劃分區類型和具體含義見下表。

表B.1規劃分區建議

附錄C  規劃圖件目錄

1、現狀圖：

（1）應提交的現狀圖件：

——市域國土空間用地用海現狀圖

——市域自然保護地分布圖

——市域歷史文化遺存分布圖

——市域自然災害風險分布圖

——中心城區用地用海現狀圖

（2）其他現狀圖件：反映自然地理、生態環境、能源礦產、區域發展、經濟產業、人口社會、城鎮化、鄉村發展、災害風險等方面現狀與分析評價的必要圖件。

2、規劃圖：

（1）應提交的規劃圖件：

——市域主體功能分區圖

——市域國土空間總體格局規劃圖

——市域國土空間控制線規劃圖

——市域生態系統保護規劃圖

——市域城鎮體系規劃圖

——市域農業空間規劃圖

——市域歷史文化保護規劃圖

——市域城鄉生活圈和公共服務設施規劃圖

——市域綜合交通規劃圖

——市域基礎設施規劃圖

——市域國土空間規劃分區圖

——市域生態修復和綜合整治規劃圖

——市域礦產資源規劃圖

——中心城區土地使用規劃圖

——中心城區國土空間規劃分區圖

——中心城區開發強度分區規劃圖

——中心城區控制線規劃圖（綠線、藍線、紫線、黃線）

——中心城區歷史文化保護和城市更新規劃圖

——中心城區綠地系統和開敞空間規劃圖

——中心城區公共服務設施體系、道路交通、市政基礎設施、綜合防災減災、地下空間規劃圖

（2）其他規劃圖件：包括住房保障、社區生活圈、慢行系統、城鄉綠道、通風廊道、景觀風貌、詳規單元等內容的規劃圖件。

根據需要，可將若干張圖件合并表達，也可以分為多張圖件表達。

附錄D  規劃文本附表

表D.1 規劃指標表

            單位：平方公里

表D.2 市域國土空間功能結構調整表

單位：平方公里、%

注：1.城鄉建設用地中的城鎮、村莊是指城鎮、村莊范圍的建設用地，規劃基期年數據采用“三調”中的城市、建制鎮、村莊用地數據。

2.區域基礎設施用地包括區域性交通運輸用地、公用設施用地。

3.其他建設用地是城鄉建設用地、區域基礎設施用地以外的建設用地，主要包括特殊用地、礦業用地等。

表D.3 中心城區城鎮建設用地結構規劃表

表D.4 耕地、永久基本農田規劃指標分解表

單位：平方公里

表D.5 林地保有量指標分解表

單位：平方公里

表D.6 建設用地指標分解表

單位：平方公里、平方米

表D.7 其他底線管控指標分解表

單位：平方公里、億立方米、%

表D.8 自然保護地一覽表

表D.9 歷史文化資源一覽表

表D.10 無居民海島一覽表

表D.11 重點建設項目安排表

附錄E  規劃指標體系

表E.1：規劃指標體系表

注：各地可因地制宜增加相應指標。

（1）指標分類

按指標性質分為約束性指標、預期性指標和建議性指標。約束性指標是為實現規劃目標，在規劃期內不得突破或必須實現的指標；預期性指標是指按照經濟社會發展預期，規劃期內努力實現或不突破的指標；建議性指標是指可根據地方實際選取的規劃指標。

（2）指標涵義

生態保護紅線面積：在生態空間范圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的陸域、水域、海域等面積。

用水總量：全年各類用水量的總和，包括生產用水、生活用水和生態用水等。

永久基本農田保護面積：為保障國家糧食安全，按照一定時期人口和經濟社會發展對農產品的需求，依法確定不得擅自占用或改變用途、實施特殊保護的耕地的面積。

耕地保有量：規劃期內必須保有的耕地面積。

建設用地總面積：市域范圍內的建設用地的總面積。

城鄉建設用地面積：城市、建制鎮、村莊范圍內的建設用地的面積。

林地保有量：規劃期內必須保有的林地面積

基本草原面積：依據《中華人民共和國草原法（2013年修正）》第四十二條規定，劃定的基本草原總面積。

濕地面積：紅樹林地，天然的或人工的、永久的或間歇性的沼澤地、泥炭地，灘涂等。

大陸自然海岸線保有率：大陸自然海岸線（砂質岸線、淤泥質岸線、基巖岸線、生物岸線等原生海岸線，及整治修復后具有自然海岸形態特征和生態功能的海岸線）長度占大陸海岸線總長度的比例。

自然和文化遺產：由各級政府和部門依法認定公布的自然和文化遺產數量。一般包括：世界遺產、國家文化公園、風景名勝區、文化生態保護區、歷史文化名城名鎮名村街區、傳統村落、文物保護單位和一般不可移動文物、歷史建筑，以及其他經行政認定公布的遺產類型。

地下水水位：含淺層和深層，依托國家地下水監測工程監測點測量的地下水面高程（以黃海高程為準）。

新能源和可再生能源比例：在消費的各種能源中，新能源和可再生能源折算標準量累計后占能源消費總量的比例。

本地指示性物種種類：反映本地生態系統的保持情況的指示性物種的種類。

常住人口規模：實際經常居住半年及以上的人口數量。

常住人口城鎮化率：城鎮常住人口占常住人口的比例。

人均城鎮建設用地面積：城市、建制鎮范圍內的建設用地面積與城鎮常住人口規模的比值。

人均應急避難場所面積：應急避難場所面積與常住人口規模的比值。

道路網密度：快速路及主干路、次干路、支路總里程數與中心城區面積的比值。

軌道交通站點800米半徑服務覆蓋率：軌道交通站點800米半徑范圍內覆蓋的人口與就業崗位占總人口與就業崗位的比例。

都市圈1小時人口覆蓋率：都市圈1小時通勤圈范圍內覆蓋的人口占總人口的比例。

每萬元GDP水耗：每萬元GDP產出消耗的水資源數量。

每萬元GDP地耗：每萬元二三產業產出增加值消耗的建設用地面積。

公園綠地、廣場步行5分鐘覆蓋率：400平方米以上公園綠地、廣場用地周邊5分鐘步行范圍覆蓋的居住用地占所有居住用地的比例。

衛生、養老、教育、文化、體育等社區公共服務設施步行15分鐘覆蓋率：衛生、養老、教育、文化、體育等各類社區公共服務設施周邊15分鐘步行范圍覆蓋的居住用地占所有居住用地的比例（分項計算）。

城鎮人均住房面積：城鎮住房建筑總面積與城鎮常住人口規模的比值。

每千名老年人養老床位數：每千名60歲及以上老年人擁有的養老機構床位數。

每千人口醫療衛生機構床位數：每千名常住人口擁有的各類醫療衛生機構床位數。

人均體育用地面積：體育用地總面積與常住人口規模的比值。

人均公園綠地面積：公園綠地總面積與常住人口規模的比值。

綠色交通出行比例：采用步行、非機動車、常規公交、軌道交通等綠色方式出行量占所有方式出行總量的比例。

工作日平均通勤時間：工作日居民通勤出行時間的平均值。

降雨就地消納率：通過減少硬化面積，增加滲水、蓄水、滯水空間，使多年平均降雨量的70%實現下滲、儲存、凈化、回用的城市建成區占總建成區的比例，是反映海綿城市建設水平的指標。

城鎮生活垃圾回收利用率：城鎮經生物、物理、化學轉化后作為二次原料的生活垃圾處理量占生活垃圾產生總量的比例。

農村生活垃圾處理率：農村經收集、處理的生活垃圾量占生活垃圾產生總量的比例。

附錄F  強制性內容

市級總規中涉及的安全底線、空間結構等方面內容，應作為規劃強制性內容，并在圖紙上有準確標明或在文本上有明確、規范的表述，同時提出相應的管理措施。

市級總規中強制性內容應包括：

（1）約束性指標落實及分解情況，如生態保護紅線面積、用水總量、永久基本農田保護面積等；

（2）生態屏障、生態廊道和生態系統保護格局，自然保護地體系；

（3）生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界三條控制線；

（4）涵蓋各類歷史文化遺存的歷史文化保護體系，歷史文化保護線及空間管控要求；

（5）中心城區范圍內結構性綠地、水體等開敞空間的控制范圍和均衡分布要求；

（6）城鄉公共服務設施配置標準，城鎮政策性住房和教育、衛生、養老、文化體育等城鄉公共服務設施布局原則和標準；

（7）重大交通樞紐、重要線性工程網絡、城市安全與綜合防災體系、地下空間、鄰避設施等設施布局。

附錄G  城鎮開發邊界劃定要求

G.1 基本概念及說明

G.1.1城鎮開發邊界

城鎮開發邊界是在國土空間規劃中劃定的，一定時期內因城鎮發展需要，可以集中進行城鎮開發建設，完善城鎮功能、提升空間品質的區域邊界，涉及城市、建制鎮以及各類開發區等。城鎮開發邊界內可分為城鎮集中建設區、城鎮彈性發展區和特別用途區（空間關系詳見圖1）。城市、建制鎮應劃定城鎮開發邊界。

G.1.2城鎮集中建設區

根據規劃城鎮建設用地規模，為滿足城鎮居民生產生活需要，劃定的一定時期內允許開展城鎮開發和集中建設的地域空間。

G.1.3城鎮彈性發展區

為應對城鎮發展的不確定性，在城鎮集中建設區外劃定的，在滿足特定條件下方可進行城鎮開發和集中建設的地域空間。

在不突破規劃城鎮建設用地規模的前提下，城鎮建設用地布局可在城鎮彈性發展范圍內進行調整，同時相應核減城鎮集中建設區用地規模。

G.1.4特別用途區

為完善城鎮功能，提升人居環境品質，保持城鎮開發邊界的完整性，根據規劃管理需劃入開發邊界內的重點地區，主要包括與城鎮關聯密切的生態涵養、休閑游憩、防護隔離、自然和歷史文化保護等地域空間。

特別用途區原則上禁止任何城鎮集中建設行為，實施建設用地總量控制，原則上不得新增除市政基礎設施、交通基礎設施、生態修復工程、必要的配套及游憩設施外的其他城鎮建設用地。

圖1  空間關系示意圖

G.2 總體要求

G.2.1 劃定原則

一是堅持節約優先、保護優先、安全優先，以“雙評價”為基礎，優先劃定森林、河流、湖泊、山川等不能進行開發建設的范圍，統籌劃定“三條控制線”；二是城鎮開發邊界形態盡可能完整，充分利用現狀各類邊界；三是為未來發展留有空間，強化城鎮開發邊界對開發建設行為的剛性約束作用，同時也要考慮城鎮未來發展的不確定性，適當增加布局彈性；四是因地制宜，結合當地城鎮化發展水平和階段特征，兼顧近期和長遠發展。

G.2.2 劃定層次

市級總規應依照上位國土空間規劃確定的城鎮定位、規模指標等控制性要求，結合地方發展實際，劃定市轄區城鎮開發邊界；統籌提出縣人民政府所在地鎮（街道）、各類開發區的城鎮開發邊界指導方案。縣級總規應依據市級總規的指導方案，劃定縣域范圍內的城鎮開發邊界，包括縣人民政府所在地鎮（街道）、其他建制鎮、各類開發區等。

按照“自上而下、上下聯動”的組織方式，同步推進城鎮開發邊界劃定工作，整合形成城鎮開發邊界“一張圖”。

G.2.3 規劃期限

城鎮開發邊界期限與國土空間總體規劃相一致。特大、超大城市以及資源環境超載的城鎮，要劃定永久性開發邊界。

G.2.4 調整和勘誤

城鎮開發邊界以及城鎮開發邊界內的特別用途區原則上不得調整。因國家重大戰略調整、國家重大項目建設、行政區劃調整等確需調整的，按國土空間規劃修改程序進行。規劃實施中因地形差異、用地勘界、產權范圍界定、比例尺銜接等情況需要局部勘誤的，由市級自然資源主管部門認定后，不視為邊界調整。

G.3 劃定技術流程

城鎮開發邊界劃定一般包括基礎數據收集、開展評價研究、邊界初劃、方案協調、邊界劃定入庫等5個環節。其中，基礎數據收集、開展評價研究與市級總規基礎工作一并開展。

G.3.1 邊界初劃

G.3.1.1城鎮集中建設區。結合城鎮發展定位和空間格局，依據國土空間規劃中確定的規劃城鎮建設用地規模，將規劃集中連片、規模較大、形態規整的地域確定為城鎮集中建設區。現狀建成區，規劃集中連片的城鎮建設區和城中村、城邊村，依法合規設立的各類開發區，國家、省、市確定的重大建設項目用地等應劃入城鎮集中建設區。城鎮建設和發展應避讓地質災害風險區、蓄泄洪區等不適宜建設區域，不得違法違規侵占河道、湖面、灘地。

市級總規在市轄區劃定的城鎮開發邊界內，劃入城鎮集中建設區的規劃城鎮建設用地一般不少于市轄區規劃城鎮建設用地總規模的80%。縣級總規按照市級總規提出的區縣指引要求劃定縣（區）域的全部城鎮開發邊界后，以縣（區）為統計單元，劃入城鎮集中建設區的規劃城鎮建設用地一般應不少于縣（區）域規劃城鎮建設用地總規模的90%。

G.3.1.2城鎮彈性發展區。在與城鎮集中建設區充分銜接、關聯的基礎上，合理劃定城鎮彈性發展區，做到規模適度、設施支撐可行。城鎮彈性發展區面積原則上不超過城鎮集中建設區面積的15%，其中現狀城區常住人口300萬以上城市的城鎮彈性發展區面積原則上不超過城鎮集中建設區面積的10%，現狀城區常住人口500萬以上城市、收縮城鎮及人均城鎮建設用地顯著超標的城鎮，應進一步收緊彈性發展區所占比例，原則上不超過城鎮集中建設區面積的5%。

G.3.1.3特別用途區。根據地方實際，特別用途區應包括對城鎮功能和空間格局有重要影響、與城鎮空間聯系密切的山體、河湖水系、生態濕地、風景游憩、防護隔離、農業景觀、古跡遺址等地域空間。同時，對于影響城市長遠發展，在規劃期內不進行規劃建設、也不改變現狀的空間，可以以林地、草地或濕地等形態，一并劃入特別用途區予以嚴格管控。特別用途區應做好與城鎮集中建設區的藍綠空間銜接，形成完整的城鎮生態網絡體系。對于開發邊界圍合面積超過城鎮集中建設區面積1.5倍的，對其合理性及必要性應當予以特殊說明。

G.3.2 方案協調

城鎮開發邊界應盡可能避讓生態保護紅線、永久基本農田。出于城鎮開發邊界完整性及特殊地形條件約束的考慮，對于無法調整的零散分布生態保護紅線和永久基本農田，可以“開天窗”形式不計入城鎮開發邊界面積，并按照生態保護紅線、永久基本農田的保護要求進行管理。

G.3.3 劃定入庫

G.3.3.1 明晰邊界。盡量利用國家有關基礎調查明確的邊界、各類地理邊界線、行政管轄邊界等界線，將城鎮開發邊界落到實地，做到清晰可辨、便于管理。城鎮開發邊界由一條或多條連續閉合線組成，單一閉合線圍合面積原則上不小于30公頃。

G.3.3.2 上圖入庫。劃定成果矢量數據采用2000國家大地坐標系和1985國家高程基準，在“三調”成果基礎上，結合高分辨率衛星遙感影像圖、地形圖等基礎地理信息數據，作為國土空間規劃成果一同匯交入庫。

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