[轉載]社會效益債券解讀_可行性報告典型案例-中商產業研究院

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[轉載]社會效益債券解讀

近年來，英、美等國出現了一項金融創新產品——社會效益債券，顛覆了傳統的公私合作概念。針對傳統模式下“政府－社會資本”或“政府－社會組織”兩方合作的缺陷，社會效益債券構建了政府、社會資本和社會組織的三角合作框架，并已取得了初步成果。對于正處于政府轉型時期的我國而言，社會效益債券的運作案例或有參考價值。

從運作模式來看，社會效益債券的有效運行基于四個關鍵因素：一是實現地方政府通過財政預算購買社會組織服務，自主承擔債券籌資風險；二是成熟的項目評估機構能夠保證社會效益債券的債權契約公平公正；三是形成大量運營成熟的社會組織；四是健全的多層次資本市場必不可少。

隨著我國社會體制改革的不斷深化，社會資本將在國家發展進程中扮演更加重要的角色，在建設新型城鎮化的背景下，發達國家普遍使用的政府與社會資本合作(簡稱PPP模式）已被引入國內。同時，黨中央提出“激發社會組織活力”的口號后，政府角色的轉型將推動社會組織開始承擔一部分公共服務職責，政府購買社會組織公共服務的運作方式在未來可能成為常態。

近年來，英、美等國出現了一項金融創新產品——社會效益債券，顛覆了傳統的公私合作概念。

針對傳統模式下“政府－社會資本”或“政府－社會組織”兩方合作的缺陷，社會效益債券構建了政府、社會資本和社會組織的三角合作框架，并已取得了初步成果。對于正處于政府轉型時期的我國而言，社會效益債券的運作案例或有參考價值。

2010年正值美、英等國處于經濟低谷期。金融危機爆發后，各國開始推動金融去杠桿化，眾多投資機構也開始逐步配置一些風險較小、收益穩定的產品。各國政府也在為捉襟見肘的財政預算謀劃開源節流。其中，英國首相顧問小組提出了通過設計預防性干預項目，與社會資本和社會組織構建三角合作，以節省政府財政開支的思路。所謂窮極思變，社會效益債券隨即應運而生。

社會效益債券的核心理念是以慈善為目的社會資本通過債權契約方式與政府合作，向社會服務組織提供解決某一社會問題的項目資金，政府按照項目運作情況，向投資者支付不定額回報。通過將原本用于解決或避免社會問題的政府預算、慈善捐款和社會服務進行整合統籌，社會效益債券能將政府財政預算損失的風險分散，加強社會組織提供公共服務的能力，并為社會資本帶來穩定收益。至今，英國、美國、澳大利亞和日本等國已推出多只應用于不同社會公共服務領域的社會效益債券產品。

各國的社會效益債券產品設計基本與英國推出的首只產品相同。2010年9月，社會金融組織，一家專門為社會公益組織募集運營資金的非盈利機構，作為英國司法部的代理方，發行了世界上首只社會效益債券, 債券金額共計500萬英鎊，期限為8年。這只社會效益債券的募集資金專項用于英國劍橋郡Peterborough 地區監獄的囚犯教育項目，旨在減少輕刑犯的監獄重返率。在當地，一部分沒有固定住所和工作的社會弱勢人群迫于生活拮據，時常進行偷竊和搶劫等輕微犯罪行為。由于缺乏有效幫助，他們在接受刑罰并重返社會后，仍然依靠犯罪來維持生計。社會金融組織與多家運營成熟、在成人教育等方面經驗豐富的社會公益組織，如YMCA和the St Giles Trust，簽訂服務購買合同，本只社會效益債券的募集資金將用于這幾家社會服務組織協作進行、為期6年的教育項目，為3000名輕刑犯在獄中和出獄后提供重返社會正途的幫助。共有17家投資機構參與債券認購，其中多數是世界著名的慈善公益基金，如Rockefeller Foundation和Esmee Fairbairn Foundation。英國司法部將在專業評估機構確認當地的重復犯罪率（輕刑犯釋放后一年內犯罪率）較周邊地區至少下降7.5%的前提條件下向投資者支付債券本息。募集資金將按照項目進度，從項目開始第1年到第6年逐步投入，評估工作和本息償還將分別在債券存續的第4年末、第6年末和第8年末進行，本只社會效益債券的總體回報率預期在2.5%到13%之間。

與以往的政府購買社會服務和PPP模式相比，社會效益債券具有多方面優勢。

第一，資金投入環節前置。一般情況下，由于財政預算限制，政府必須在社會組織完成社會服務項目后再支付款項，社會組織需要墊資運營項目。但由于多數社會組織本身預算緊缺，無法開展資金量需求較大的項目。社會效益債券將資金投入環節提前，由社會資本先期投入資金，能夠確保社會服務組織擁有充足的資金預算，有能力完成資金需求大、影響范圍廣的社會服務工作。

第二，引入監督指導角色。社會服務項目往往缺乏外部監督和指導，政府出于事后付款的原因，監督積極性較低，部分社會組織也缺少成本控制的經驗，這導致社會服務項目的效率和質量參差不齊。社會效益債券將社會資本作為外部監督和指導的角色引入項目，這些機構多為運作成熟的慈善基金，在成本控制和風險管理上經驗豐富，并具有監督意識，能夠為社會組織提供有效指導。

第三，資金風險分散。社會效益債券的償債來源實質上是項目成功后政府節省的未來財政預算。政府通過社會效益債券“半債權、半權益”的償債方式設計，將未來財政支出可能效果較差的風險向社會資本轉移，只有當社會問題得到有效解決時，政府才需要支出。而社會效益債券的投資者多為慈善者，通過投資并監督解決社會問題，不僅能達到其原先慈善捐款的目的，更能獲得一定的投資收益。政府和社會資本在經濟效益方面達到雙贏。

第四，社會組織共同合作。如之前所說，受限于資金壓力，社會組織很少承擔資金量大的社會服務項目，政府也主要是與單一社會組織簽訂服務購買合同。社會效益債券在能夠提供大量資金的情況下，可以與多家社會組織簽訂捆綁合同，讓社會組織共同協作，各書所長，有利于項目的有效開展。

自社會效益債券誕生已經過了4年的實驗期，多國的社會項目均反映良好。以澳大利亞的首只社會效益債券為例，在今年8月份支付了第一年債券利息，回報率達到7.5%，其投入的解決兒童領養問題也正得到有效解決。目前，各國都在探索社會效益債券的發展方向和結構創新。總體而言，長期限、可量化的社會服務項目比較適宜作為社會效益債券的試點方向。兒童醫療、青少年教育和老年人社會撫養等領域都正在研究或已經開始引入社會效益債券。同時，社會效益債券發行人和投資人范圍也有進一步挖掘的空間。由于社會效益債券具有預防干預性的特點，保險公司是較為合適的發行人。通過結構設計和標的轉換，也有可能將社會效益債券的投資人范圍從慈善性投資者擴大到盈利性機構投資者。

從運作模式來看，社會效益債券的有效運行基于四個關鍵因素，這也是我國尚未成熟，但社會改革正在前行的方向。

首先，社會效益債券標的較小，一般為地方政府的單個公共服務項目，籌資金額較小，募資便利。如何實現地方政府通過財政預算購買社會組織服務，自主承擔債券籌資風險，這是我國政府尚在進行的工作。

其次，成熟的項目評估機構能夠保證社會效益債券的債權契約公平公正，使得各方合作能有效進行。目前，我國的債券評級機構尚未具有開展這類業務的功能。

再次，國外已經形成大量運營成熟的社會組織，他們是社會服務項目的實際操作者，對解決專門的社會問題有著豐富經驗和人力物力。目前，我國的慈善事業環境還有待培養，社會組織的規模和力量都尚顯不足，但例如壹基金、美麗中國等公益組織已經開始形成模范作用，具有試點的可能性。

最后，健全的多層次資本市場必不可少，不僅要保證社會效益債券在資本市場上能夠迅速銷售，也需要成熟的慈善投資者。英、美等國的慈善組織不僅數量客觀，而且多數由專業投資經理運作。目前，我國的債券市場尚無社會效益債券這類創新產品發行，無論是監管層和投資者對新型債券產品都需要時間了解。同時，各類慈善基金也較少通過資本市場投資，潛在投資者較少。

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