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國務院辦公廳關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見

各省、自治區、直轄市人民政府,國務院各部委、各直屬機構:

近年來,隨著農村勞動力持續轉移和農村改革不斷深化,農戶承包土地經營權、林權等各類農村產權流轉交易需求明顯增長,許多地方建立了多種形式的農村產權流轉交易市場和服務平臺,為農村產權流轉交易提供了有效服務。但是,各地農村產權流轉交易市場發展不平衡,其設立、運行、監管有待規范。引導農村產權流轉交易市場健康發展,事關農村改革發展穩定大局,有利于保障農民和農村集體經濟組織的財產權益,有利于提高農村要素資源配置和利用效率,有利于加快推進農業現代化。為此,經國務院同意,現提出以下意見。

一、總體要求

(一)指導思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導,深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神,全面落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神,按照黨中央、國務院決策部署,以堅持和完善農村基本經營制度為前提,以保障農民和農村集體經濟組織的財產權益為根本,以規范流轉交易行為和完善服務功能為重點,扎實做好農村產權流轉交易市場建設工作。

(二)基本原則。

——堅持公益性為主。必須堅持為農服務宗旨,突出公益性,不以盈利為目的,引導、規范和扶持農村產權流轉交易市場發展,充分發揮其服務農村改革發展的重要作用。

——堅持公開公正規范。必須堅持公開透明、自主交易、公平競爭、規范有序,逐步探索形成符合農村實際和農村產權流轉交易特點的市場形式、交易規則、服務方式和監管辦法。

——堅持因地制宜。是否設立市場、設立什么樣的市場、覆蓋多大范圍等,都要從各地實際出發,統籌規劃、合理布局,不能搞強迫命令,不能搞行政瞎指揮。

——堅持穩步推進。充分利用和完善現有農村產權流轉交易市場,在有需求、有條件的地方積極探索新的市場形式,穩妥慎重、循序漸進,不急于求成,不片面追求速度和規模。

二、定位和形式

(三)性質。農村產權流轉交易市場是為各類農村產權依法流轉交易提供服務的平臺,包括現有的農村土地承包經營權流轉服務中心、農村集體資產管理交易中心、林權管理服務中心和林業產權交易所,以及各地探索建立的其他形式農村產權流轉交易市場。現階段通過市場流轉交易的農村產權包括承包到戶的和農村集體統一經營管理的資源性資產、經營性資產等,以農戶承包土地經營權、集體林地經營權為主,不涉及農村集體土地所有權和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權,具有明顯的資產使用權租賃市場的特征。流轉交易以服務農戶、農民合作社、農村集體經濟組織為主,流轉交易目的以從事農業生產經營為主,具有顯著的農業農村特色。流轉交易行為主要發生在縣、鄉范圍內,區域差異較大,具有鮮明的地域特點。

(四)功能。農村產權流轉交易市場既要發揮信息傳遞、價格發現、交易中介的基本功能,又要注意發揮貼近“三農”,為農戶、農民合作社、農村集體經濟組織等主體流轉交易產權提供便利和制度保障的特殊功能。適應交易主體、目的和方式多樣化的需求,不斷拓展服務功能,逐步發展成集信息發布、產權交易、法律咨詢、資產評估、抵押融資等為一體的為農服務綜合平臺。

(五)設立。農村產權流轉交易市場是政府主導、服務“三農”的非盈利性機構,可以是事業法人,也可以是企業法人。設立農村產權流轉交易市場,要經過科學論證,由當地政府審批。當地政府要成立由相關部門組成的農村產權流轉交易監督管理委員會,承擔組織協調、政策制定等方面職責,負責對市場運行進行指導和監管。

(六)構成。縣、鄉農村土地承包經營權和林權等流轉服務平臺,是現階段農村產權流轉交易市場的主要形式和重要組成部分。利用好現有的各類農村產權流轉服務平臺,充分發揮其植根農村、貼近農戶、熟悉農情的優勢,做好縣、鄉范圍內的農村產權流轉交易服務工作。現階段市場建設應以縣域為主。確有需要的地方,可以設立覆蓋地(市)乃至省(區、市)地域范圍的市場,承擔更大范圍的信息整合發布和大額流轉交易。各地要加強統籌協調,理順縣、鄉農村產權流轉服務平臺與更高層級農村產權流轉交易市場的關系,可以采取多種形式合作共建,也可以實行一體化運營,推動實現資源共享、優勢互補、協同發展。

(七)形式。鼓勵各地探索符合農村產權流轉交易實際需要的多種市場形式,既要搞好交易所式的市場建設,也要有效利用電子交易網絡平臺。鼓勵有條件的地方整合各類流轉服務平臺,建立提供綜合服務的市場。農村產權流轉交易市場可以是獨立的交易場所,也可以利用政務服務大廳等場所,形成“一個屋頂之下、多個服務窗口、多品種產權交易”的綜合平臺。

三、運行和監管

(八)交易品種。農村產權類別較多,權屬關系復雜,承載功能多樣,適用規則不同,應實行分類指導。法律沒有限制的品種均可以入市流轉交易,流轉交易的方式、期限和流轉交易后的開發利用要遵循相關法律、法規和政策。現階段的交易品種主要包括:

1.農戶承包土地經營權。是指以家庭承包方式承包的耕地、草地、養殖水面等經營權,可以采取出租、入股等方式流轉交易,流轉期限由流轉雙方在法律規定范圍內協商確定。

2.林權。是指集體林地經營權和林木所有權、使用權,可以采取出租、轉讓、入股、作價出資或合作等方式流轉交易,流轉期限不能超過法定期限。

3.“四荒”使用權。是指農村集體所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘使用權。采取家庭承包方式取得的,按照農戶承包土地經營權有關規定進行流轉交易。以其他方式承包的,其承包經營權可以采取轉讓、出租、入股、抵押等方式進行流轉交易。

4.農村集體經營性資產。是指由農村集體統一經營管理的經營性資產(不含土地)的所有權或使用權,可以采取承包、租賃、出讓、入股、合資、合作等方式流轉交易。

5.農業生產設施設備。是指農戶、農民合作組織、農村集體和涉農企業等擁有的農業生產設施設備,可以采取轉讓、租賃、拍賣等方式流轉交易。

6.小型水利設施使用權。是指農戶、農民合作組織、農村集體和涉農企業等擁有的小型水利設施使用權,可以采取承包、租賃、轉讓、抵押、股份合作等方式流轉交易。

7.農業類知識產權。是指涉農專利、商標、版權、新品種、新技術等,可以采取轉讓、出租、股份合作等方式流轉交易。

8.其他。農村建設項目招標、產業項目招商和轉讓等。

(九)交易主體。凡是法律、法規和政策沒有限制的法人和自然人均可以進入市場參與流轉交易,具體準入條件按照相關法律、法規和政策執行。現階段市場流轉交易主體主要有農戶、農民合作社、農村集體經濟組織、涉農企業和其他投資者。農戶擁有的產權是否入市流轉交易由農戶自主決定。任何組織和個人不得強迫或妨礙自主交易。一定標的額以上的農村集體資產流轉必須進入市場公開交易,防止暗箱操作。農村產權流轉交易市場要依法對各類市場主體的資格進行審查核實、登記備案。產權流轉交易的出讓方必須是產權權利人,或者受產權權利人委托的受托人。除農戶宅基地使用權、農民住房財產權、農戶持有的集體資產股權之外,流轉交易的受讓方原則上沒有資格限制(外資企業和境外投資者按照有關法律、法規執行)。對工商企業進入市場流轉交易,要依據相關法律、法規和政策,加強準入監管和風險防范。

(十)服務內容。農村產權流轉交易市場都應提供發布交易信息、受理交易咨詢和申請、協助產權查詢、組織交易、出具產權流轉交易鑒證書,協助辦理產權變更登記和資金結算手續等基本服務;可以根據自身條件,開展資產評估、法律服務、產權經紀、項目推介、抵押融資等配套服務,還可以引入財會、法律、資產評估等中介服務組織以及銀行、保險等金融機構和擔保公司,為農村產權流轉交易提供專業化服務。

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